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mercoledì, 25 aprile, 2018

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IL PROCEDIMENTO DI FORMAZIONE DEL REGOLAMENTO URBANISTICO DEL COMUNE DI MASSA. PARERE DELL AVV. FRANCESCO MAZZONI

di  Redazione web

IL PROCEDIMENTO DI FORMAZIONE DEL
REGOLAMENTO URBANISTICO DEL COMUNE DI
MASSA.
1. Il procedimento di formazione del regolamento urbanistico del Comune di Massa: questioni aperte. –

2. La disciplina applicabile.

– 2.1 La disciplina applicabile al procedimento di formazione del Regolamento Urbanistico di Massa dopo l’entrata in vigore della l.r. 65/2014. –
2.2. L’applicazione del principio tempus regit actum alla luce dello ius superveniens nel procedimento di adozione e approvazione del regolamento urbanistico del Comune di Massa. –
2.3 Le nuove norme in materia di adozione e approvazione degli strumenti di pianificazione urbanistica introdotte dalla l.r. 65/2014. Il termine di conclusione del procedimento di formazione del RU. Conseguenze del mancato rispetto di tale termine in relazione all’atto adottato e alle successive fasi del procedimento di formazione dell’atto di governo del territorio in questione.

– 2.3.1. La nuova norma di cui all’art. 96 della l.r. 65/2014: il termine di conclusione del procedimento di adozione e approvazione del POC. – 2.3.2. Le conseguenze del mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento di cui all’art. 96. – 2.3.3.
L’applicazione del nuovo termine di cui all’art. 96 al procedimento in corso al momento dell’entrata in vigore della l.r. 65/2014. – 3. Le misure di salvaguardia. Periodo di vigenza e diapplicabilità. Conseguenze del decorso del termine di efficacia delle misure di salvaguardia senza che l’Amministrazione sia giunta all’approvazione del nuovo strumento. –

4. Conclusioni.
1. Il procedimento di formazione del regolamento urbanistico del Comune di Massa: questioni aperte
Mi è stato chiesto di rendere un parere riguardo al procedimento di formazione del Regolamento Urbanistico del Comune di Massa.
In particolare, sono stati posti alla mia attenzione i quesiti che sintetizzo di seguito:
a) se esista o meno un termine entro il quale il regolamento debba essere approvato ed entrare in vigore;
b) quali siano le conseguenze del mancato rispetto dell’eventuale termine di conclusione del procedimento di formazione del regolamento urbanistico;
c) quali siano gli effetti della scadenza delle misure di salvaguardia sul regolamento urbanistico adottato;
d) quale sia “la sorte” del regolamento urbanistico adottato  successivamente alla scadenza del termine di efficacia delle misure di salvaguardia.

2. La disciplina applicabile
Nelle more del procedimento di formazione del regolamento urbanistico del Comune di Massa – avviato nella vigenza della Legge regionale n. 1/2005 – è stata approvata ed è entrata in vigore, nel novembre 2014, la nuova Legge regionale toscana per il governo del territorio, la l.r. 65/2014.
Dunque, il caso del Comune di Massa rientra in una delle previsioni regolate dalle disposizioni transitorie della nuova legge regionale.
In particolare, al momento dell’entrata in vigore della legge n. 65/2014,l’Amministrazione comunale aveva avviato la VAS del RU e aveva concluso le consultazioni della fase preliminare, secondo quanto disposto dall’art. 23 della legge regionale n. 10/2010.
Pertanto, il caso di Massa rientra nella fattispecie disciplinata dall’art. 230 delle disposizioni transitorie della legge n. 65/2014:
Art. 230 – Disposizioni transitorie per i comuni che hanno avviato il procedimento di VAS del regolamento urbanistico.
1. I comuni che hanno avviato il procedimento di VAS del regolamento urbanistico ai sensi della l.r. 10/2010 e che, alla data di entrata in vigore della presente legge, abbiano concluso le consultazioni della fase preliminare di cui all’articolo 23 della l.r. 10/2010, adottano e approvano il regolamento urbanistico con i contenuti della l.r. 1/2005, solo con riferimento al territorio urbanizzato così come definito dall’articolo 224. Gli eventuali crediti edilizi previsti si realizzano mediante piano attuativo nell’ambito del perimetro del territorio urbanizzato e sono soggetti a decadenza entro cinque anni dall’approvazione del regolamento urbanistico.
2. Alla scadenza dell’efficacia delle previsioni del regolamento urbanistico di cui all’articolo 55, commi 5 e 6 della l.r. 1/2005, il comune avvia il procedimento per la formazione del nuovo piano strutturale. Fino all’adozione del piano strutturale, il comune può adottare e approvare solo varianti semplificate al piano strutturale e al regolamento urbanistico di cui agli articoli 29, 30, 31 comma 3, e 35.
3. Fino all’adozione del nuovo piano strutturale di cui al comma 2, non sono consentiti gli interventi edilizi di cui all’articolo 134, comma 1, lettere a), b), b bis), f) ed l). Sono ammessi gli interventi previsti nelle varianti approvate ai sensi del comma 2, gli interventi edilizi consentiti alle aziende agricole, gli interventi previsti da piani attuativi approvati e convenzionati, nonché gli interventi convenzionati comunque denominati la cui convenzione sia stata sottoscritta entro la scadenza delle previsioni di cui all’articolo 55, commi 5 e 6, della l.r. 1/2005 .
Dunque, l’Amministrazione Comunale di Massa doveva e deve adottare e approvare il Regolamento Urbanistico, portando avanti e concludendo il relativo procedimento, attualmente in corso.
In particolare, ai fini della questione che qui ci occupa, è sufficiente precisare che il Comune di Massa è chiamato ad adottare il regolamento urbanistico “con i contenuti della l.r. 1/2005”.
Per individuare l’eventuale termine di conclusione del procedimento di formazione del regolamento urbanistico e le conseguenze del mancato rispetto dello stesso, occorre dunque stabilire quale sia la disciplina applicabile al procedimento di formazione del RU in seguito all’entrata in vigore dellalegge regionale n. 65/2014.
2.1. La disciplina applicabile al procedimento di formazione del Regolamento Urbanistico di Massa dopo l’entrata in vigore della l.r. 65/2014.
Da una comparazione fra la “vecchia” legge regionale e la 65/2014 è chiaro ch il piano operativo abbia preso il posto del regolamento urbanistico.
Ai fini della questione che qui ci occupa, è possibile affermare – con certezza e senza necessità di addentrarsi in una disamina degli aspetti di dettaglio e delle differenze fra i due strumenti – che sussiste una sostanziale identità di funzioni fra il regolamento urbanistico di cui all’art. 55 della legge regionale 1/2005 e il piano operativo di cui all’art. 95 della 65/2014.
E’ sufficiente rilevare che, nell’impianto della vecchia legge regionale, l’atto di pianificazione territoriale di competenza comunale era il piano strutturale comunale (art. 9 della l.r. 1/2005) mentre il regolamento urbanistico comunale era l’atto di governo del territorio (art. 10 della stessa legge regionale); la nuova legge per il governo del territorio ha riproposto tale impostazione, confermando il piano strutturale comunale quale strumento della pianificazione territoriale (art. 10, comma 2, lettera d), della l.r. 65/2014) e individuando il piano operativo comunale come strumento della pianificazione urbanistica (art. 10, comma 3, lettera a), della l.r. 65/2014).
Pertanto, è pacifico che il POC abbia sostituito il RU: nell’impostazione previgente, il PRG era stato “scomposto” in PSC e RU; oggi, nell’assetto individuato dalla l.r. 65/2014, sono previsti PSC e POC.
Peraltro, per completezza, è il caso di evidenziare che, anche dalla comparazione delle norme contenute rispettivamente nell’art. 55 della l.r. 1/2005 (RU) e nell’art. 95 della l.r. 65/2014 (POC), emerge la sostanziale identità di funzioni e di posizione, nella gerarchia delle fonti e, in particolare, degli strumenti di pianificazione, fra RU, prima, e POC, oggi.
Tenendo conto di tale premessa, è necessario chiarire se il procedimento di formazione del RU, avviato nella vigenza della legge 1/2005, continui a essere regolato dalla disciplina contenuta nella vecchia legge ovvero ricada nell’ambito di applicazione delle nuove norme procedimentali dettate dalla  65/2014.
2.2. L’applicazione del principio tempus regit actum alla luce dello ius superveniens nel procedimento di adozione e approvazione del regolamento urbanistico del Comune di Massa.
Per individuare la disciplina da applicare al procedimento in corso al momento dell’entrata in vigore della l.r. 65/2014 è opportuno prendere le mosse dalla disposizione transitoria che regola la fattispecie in cui rientra il Comune di Massa, ovverosia dall’art. 230.
La norma in esame parla infatti di “contenuti” del regolamento urbanistico; nello specifico, impone ai Comuni, che si trovino nella fase procedimentale identificata dal primo comma, di adottare e approvare il regolamento urbanistico con i contenuti della legge regionale previgente.
Dunque, il legislatore regionale, nella disciplina transitoria, ha individuato una chiara distinzione fra contenuti del regolamento urbanistico e procedimento di formazione dello stesso.
Qualora avesse inteso disporre l’applicazione delle norme procedurali contenute nella 1 del 2005 ai procedimenti in corso, quanto meno, avrebbe omesso il riferimento specifico ai contenuti del regolamento urbanistico, ricorrendo a una formula differente, omnicomprensiva, del seguente tenore: “il Comune adotta e approva il regolamento urbanistico secondo quanto disposto dalla l.r. 1/2005”.
E comunque, a dire il vero, anche tale formula, del tutto generica, non sarebbe stata sufficiente a sancire l’ultrattività della disciplina contenuta nella vecchia legge, tanto più a fronte dell’abrogazione espressa contenuta nella l.r. 65/2014
– all’art. 254, comma 1, lettera a) – la quale prevede, a decorrere dalla sua entrata in vigore, l’abrogazione della l.r. 1/2005, salvo quanto disposto dalle norme transitorie e finali.
In conclusione: qualora il legislatore regionale, per i procedimenti in corso al momento dell’entrata in vigore della l.r. 65/2014, avesse voluto prevedere l’ultrattività della disciplina del procedimento di adozione e approvazione del RU dettata dalla legge 1 del 2005 avrebbe potuto e dovuto disporlo con una norma ad hoc contenuta nelle disposizioni transitorie e finali.
Invece, la norma transitoria applicabile al caso di specie non solo non detta una
tale disposizione, ma, al contrario, fa salvi, esclusivamente, i contenuti del
regolamento urbanistico (e non anche la procedura di adozione e approvazione
dello stesso); è dunque evidente che gli atti e le fasi del procedimento di
formazione del RU successivi all’entrata in vigore della l.r. 65/2014 siano
disciplinati dalla nuova legge regionale.
Peraltro, l’interpretazione della quale si è appena dato conto, è coerente e assolutamente in linea con i principi generali e, in particolare, con il canone tempus regit actum, secondo il quale “consolidata giurisprudenza afferma che nelsistema vigente, per il principio in esame, i provvedimenti dell’amministrazione, in quanto espressione attuale dell’esercizio di poteri rivolti al soddisfacimento di pubblici interessi, devono uniformarsi, sia per quanto concerne i requisiti di forma e procedimento, sia per quanto riguarda il contenuto sostanziale delle statuizioni, alle norme giuridiche vigenti nel momento in cui vengono posti in essere, e ciò in applicazione della immediata operatività delle norme di diritto pubblico (C. Stato, V, 31 marzo 2017, n. 1499; IV, 7 luglio 1016 n. 3013; VI, 15settembre 2011, n. 5154)” (Tar Lazio, Roma, sez. I quater, 8 febbraio 2018, n.1517).
Con specifico riguardo alle norme sul procedimento, “la giurisprudenza amministrativa, con particolare riguardo ai procedimenti articolati come nella specie in più fasi (o fasi e sottofasi), ha avuto modo di affermare che ‘Anche l’applicabilità delle norme nell’ambito del procedimento amministrativo è regolata dal principio “tempus regit actum” con la conseguenza che ogni atto o fase delprocedimento trova disciplina nelle disposizioni di legge o di regolamento vigenti alla data in cui ha luogo ciascuna sequenza procedimentale’ (TAR Calabria, Catanzaro sezione I, 1 ottobre 2007, n. 1420).” (Tar Lazio, Sez. III Quater, 6 settembre 2017, n. 9611). Lo stesso Tar Lazio, ripercorrendo gli arresti più significativi della giurisprudenza amministrativa, ha ulteriormente specificato che “lo “jus superveniens” è pertanto pienamente operativo con riguardo a procedimenti suddivisi in varie fasi coordinate, …, salvo che incida su situazioni giuridiche già consolidate.” (T.A.R. Lazio Roma Sez. III bis, Sent., 13-09-2012, n. 7732)’ (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 novembre 2014, n. 5525). Pertanto ‘in materia di procedimento amministrativo composto da una serie coordinata di atti dotati di propria autonomia funzionale, il principio “tempus regit actum” comporta che ogni atto sia regolato dalle norme vigenti al momento della sua emanazione’ (cfr. Cons. Stato, sez. II, 1° aprile 2015, n. 490; Cons. Stato, sez. III, 11 novembre 2014, n. 5539)” (Tar Lazio, Sez. III Quater, 6 settembre 2017, n. 9611). (…) In estrema sintesi: in ossequio al principio tempus regit actum – secondo cui occorre riferirsi al momento produttivo degli effetti finali – la nuova norma medio tempore sopraggiunta dovrà trovare applicazione per tutte le particolari fasi (sottofasi) procedimentali
he, per qualsivoglia ragione, non siano ancora state attivate” (Tar Lazio, Sez. III Quater, 6 settembre 2017, n. 9611).
In conclusione, alla luce dei principi generali e del tenore letterale della disciplina transitoria contenuta nella l.r. 65/2014, è evidente che l’Amministrazione comunale debba applicare la nuova disciplina regionale al procedimento di adozione e approvazione del regolamento urbanistico in corso.
2.3. Le nuove norme in materia di adozione e approvazione degli strumenti di pianificazione urbanistica introdotte dalla l.r. 65/2014. Il termine di conclusione del procedimento di formazione del RU.
Conseguenze del mancato rispetto di tale termine in relazione all’atto adottato e alle successive fasi del procedimento di formazione dell’atto di governo del territorio in questione.
Entrambe le discipline – tanto quella contenuta nella l.r. 1/2005 quanto quella introdotta dalla l.r. 65/2014 – attuano il tradizionale schema procedimentale che prevede l’adozione dell’atto di pianificazione urbanistica, il termine per la presentazione delle osservazioni e, infine, il provvedimento finale di approvazione, nel quale l’Amministrazione è tenuta a dar conto delle determinazioni assunte sulle osservazioni (artt. da 15 a 18 della l.r. 1/2005; artt. da 16 a 19 della l.r. 65/2014).
2.3.1. La nuova norma di cui all’art. 96 della l.r. 65/2014: il termine di conclusione del procedimento di adozione e approvazione del POC.
Restringendo il campo all’oggetto della questione che qui ci occupa, giova evidenziare una novità significativa introdotta dalla l.r. 65/2014: la fissazione di un termine di conclusione del procedimento di formazione degli atti di governo del territorio, termine che non era previsto dalla l.r. 1/2005.
Precisamente, la nuova disciplina regionale circoscrive e fissa la durata massima dei procedimenti, rispettivamente, di formazione del piano strutturale e del piano operativo e loro varianti (artt. 93 e 96 della l.r. 65/2014).
Con specifico riguardo al piano operativo, il primo comma dell’art. 96 prevede che il procedimento di formazione del piano operativo debba avere “durata massima non superiore a tre anni decorrente dall’avvio del procedimento”,

precisando che la decorrenza di tale termine rimane invariata anche nel caso di integrazione dell’atto di avvio.
Per completezza, è opportuno stabilire se al procedimento in corso, di formazione del regolamento urbanistico, si applichi il termine triennale di cui all’art. 96 e, nel caso, da quando decorra tale termine. Termine che prima, secondo la versione originaria dell’art. 96, era di due anni, prorogabile di ulteriori sei mesi – in caso di osservazioni presentate in numero particolarmente elevato – e che oggi è stato portato a tre anni in seguito alle modifiche apportat dall’art. 8 della l.r. 50/2017.
Al mancato rispetto di tale termine triennale, la norma di cui al successivo comma 2 ricollega, come unica conseguenza, “il blocco” di una serie di interventi soggetti a permesso di costruire.
Per semplicità e per chiarezza espositiva, ricorrendo a un’espressione del tutto atecnica, si potrebbe affermare che la norma in parola, in caso di mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento, preveda, come conseguenza, il “blocco degli interventoni”, ossia degli interventi più complessi e di maggior impatto.
Si tratta, nello specifico, degli interventi di nuova edificazione, degli interventi di ristrutturazione urbanistica, di quelli di sostituzione edilizia, degli interventi di istallazione di strutture di qualsiasi genere, compresi case mobili, camper e roulotte che abbiano il carattere della stabilità, dei manufatti per l’attività agricola amatoriale, per il ricovero di animali domestici e per attività venatorie (ossia degli interventi di cui all’art. 134, comma 1, lettere a), b), b bis), f) e l), della l.r. 65/2014).
Precisamente, l’art. 96 prevede che, spirato infruttuosamente il termine triennale decorrente dall’avvio del procedimento e fino alla data di pubblicazione sul Bollettino Ufficiale di Regione Toscana del piano operativo approvato – nel caso di Massa, del regolamento urbanistico – non siano consentiti gli interventi soggetti a permesso di costruire dei quali si è dato conto.
Si tratta di un blocco sine die degli interventi maggiori: rectius, di una preclusione assoluta che opera, secondo quanto disposto dal legislatore regionale, dal momento di scadenza del termine triennale di conclusione del procedimento sino all’effettiva approvazione dello strumento, precisamente sino alla pubblicazione del POC o del RU sul BURT. Parrebbe, dunque, una misura di salvaguardia “camuffata” a tempo indeterminato; tuttavia, sul punto
si tornerà in seguito poiché la questione merita qualche ulteriore considerazione.
2.3.2. Le conseguenze del mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento di cui all’art. 96.
Per stabilire quali siano le conseguenze del mancato rispetto del termine de quo occorre, innanzitutto, definirne e individuarne la natura.
Nessuna norma qualifica tale termine di conclusione del procedimento di formazione dello strumento urbanistico come perentorio, né ricollega al mancato rispetto dello stesso conseguenze diverse e ulteriori rispetto a quella sulla quale ci si è già soffermati (blocco di alcuni degli interventi di cui all’art. 136 della l.r. 65/2014).
Peraltro, con specifico riferimento a una variante urbanistica, la giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di pronunciarsi riguardo al carattere del termine di conclusione del procedimento e al mancato rispetto dello stesso,
specificando che “la perentorietà del (…) termine (…) non solo non è prevista espressamente dalla norma, ma neppure sembra rispondere ai principi dell’ordinamento, in forza dei quali (cfr. l’art. 2 della legge 241/1990) i termini per la conclusione dei procedimenti amministrativi sono di regola ordinatori, soprattutto allorché si tratta di complessi procedimenti che vedono la partecipazione di una pluralità di soggetti, a garanzia del contemperamento di tutti gli interessi, pubblici o privati, coinvolti (si consenta di rinviare, sul punto, alle sentenze del Consiglio di Stato, sez. IV, 12.6.2012, n. 2264 e del TAR Lombardia, Milano, sez. I, 13.6.2012, n. 1633 e sez. II, 20.12.2010, n. 7614)” (Tar Lombardia, Milano, sez. II, 14 novembre 2012, n. 2750).
Dunque, il termine di conclusione del procedimento, in linea generale, ha natura ordinatoria, salvo diversa espressa previsione di legge, a maggior ragione nel caso di procedimenti complessi, com’è quello di formazione del regolamento urbanistico che qui ci occupa. Di conseguenza, è evidente che lo specifico termine che qui ci occupa abbia effettivamente natura ordinatoria e non perentoria.
Ciò premesso è possibile giungere ad almeno tre conclusioni:
– unica conseguenza del mancato rispetto del termine di tre anni per la conclusione del procedimento di formazione del piano operativo, espressamente prevista dalla legge regionale, è il blocco degli interventi di cui all’art. 134, comma 1, lettere a), b), b bis), f) ed l);
– se la norma prevede che tale conseguenza si produca nel periodo compreso fra lo spirare del termine triennale e la pubblicazione del piano approvato, ciò significa che il procedimento può proseguire, l’approvazione del piano adottato, anche oltre il termine di conclusione previsto dal primo comma dell’art. 96. In altre parole: se la norma prevede che il piano operativo possa essere approvato anche dopo la scadenza del termine di tre anni, decorrente dall’avvio del procedimento, è evidente che dallo spirare di quel termine non possa conseguire la decadenza del piano adottato. Il tenore letterale del secondo comma dell’art. 96 dispone l’esatto contrario: l’Amministrazione
può e deve concludere il procedimento con l’approvazione del piano;
– nessuna norma di legge prevede espressamente che il termine di conclusione del procedimento di formazione del piano operativo sia perentorio. Di talché, dal mancato rispetto del termine de quo non possono discendere conseguenze diverse e ulteriori rispetto a quelle tassativamente individuate dalla legge.
In conclusione: è radicalmente escluso che dall’inutile decorso del termine di cui al primo comma dell’art. 96 della l.r. 65/2014 derivi la decadenza dello regolamento adottato e la necessità di riavviare “da zero” un nuovo procedimento di formazione dello strumento di pianificazione urbanistica.
2.3.3. L’applicazione del nuovo termine di cui all’art. 96 al procedimento in corso al momento dell’entrata in vigore della l.r. 65/2014.
In sintesi:
– la l.r. 1/2005 non prevedeva alcun termine espresso di conclusione del procedimento di formazione del regolamento urbanistico;
– dopo l’entrata in vigore della l.r. 65/2014, al procedimento di formazione del RU si applica la nuova disciplina prevista per il procedimento di adozione e approvazione del POC. Si tratta, infatti, di atti di pianificazione che hanno identica funzione e occupano la stessa posizione nella gerarchia delle fonti;
– di conseguenza, al procedimento di formazione del regolamento urbanistico, in corso al momento di entrata in vigore della legge regionale 65/2014, si applica anche il nuovo termine di conclusione di cui all’art. 96. Occorre dunque stabilire con quali modalità debba trovare applicazione e, in particolare, da quando decorra tale termine.
Tale questione è stata affrontata dalla giurisprudenza, anche in tempi recenti, riguardo al nuovo termine introdotto dalla legge Madia in relazione all’annullamento d’ufficio, il cosiddetto annullamento in autotutela. I Giudici
Amministrativi hanno chiarito che il nuovo termine decorre “dalla sopravvenuta operatività della nuova disciplina normativa” (Tar Abruzzo, sez. I, 13 febbraio 2017, n. 86).
Pertanto, il termine introdotto dall’art. 96 della l.r. 65/2014 si applica ai procedimenti in corso al momento dell’entrata in vigore della norma che lo introduce e decorre dall’entrata in vigore della stessa.
Nel caso di specie, il termine inizialmente di due anni, oggi portato a tre, si applica al procedimento di adozione e approvazione del regolamento urbanistico del Comune di Massa e decorre dalla “sopravvenuta operatività” della nuova l.r. 65/2014 che lo ha introdotto.
Poiché la l.r. 65/2014 è stata pubblicata sul BURT n. 53 del 12 novembre 2014 ed è dunque entrata in vigore il 27 novembre 2014 – dopo quindici giorni dalla pubblicazione – per il Comune di Massa il termine di conclusione di due anni, poi prorogato a tre, decorreva e decorre dal 27 novembre 2014. Pertanto, tale termine è spirato senza che il Comune sia giunto all’approvazione dello strumento urbanistico.
Dal mancato rispetto dello stesso termine consegue, esclusivamente, il blocco degli interventi maggiori di cui al secondo comma dell’art. 96 della l.r. 65/2014 (questione sulla quale si tornerà in seguito, ragionando sull’efficacia delle misure di salvaguardia).
Certo è che, giova ribadirlo, dalla mancata approvazione e pubblicazione dell’atto di governo del territorio non possano in alcun modo discendere la decadenza e la “vanificazione” dell’atto adottato: tale previsione non è contenuta in alcuna norma di legge. Al contrario, in realtà, l’art. 96, al comma 2, contempla e disciplina espressamente il caso di approvazione successiva allo spirare del termine di conclusione del procedimento.
3. Le misure di salvaguardia. Periodo di vigenza e di applicabilità. Conseguenze del decorso del termine di efficacia delle misure di salvaguardia senza che l’Amministrazione sia giunta all’approvazione del nuovo strumento
La nuova legge regionale toscana per il governo del territorio, recependo il principio generale contenuto nel Testo Unico, prevede la vigenza delle misure di salvaguardia dal momento dell’adozione dello strumento di pianificazione fino all’approvazione dello stesso o, comunque, per un periodo non superiore a tre anni, decorrenti dall’adozione.
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Nello specifico, l’art. 103 della l.r. 65/2014, rubricato misure di salvaguardia,  prevede che:
1. Il comune sospende ogni determinazione sulle domande di permesso di costruire quando siano in contrasto con lo strumento di pianificazione territoriale o con gli strumenti di pianificazione urbanistica adottati oppure con le misure cautelari di cui all’articolo 13.
2. Non sono ammessi interventi soggetti a SCIA in contrasto con le norme di salvaguardia del piano strutturale adottato o con gli strumenti di pianificazione urbanistica adottati oppure con le misure cautelari di cui all’articolo 13.
3. La sospensione di cui al comma 1, opera fino all’efficacia dello strumento di pianificazione territoriale o dello strumento di pianificazione urbanistica e comunque non oltre tre anni dal relativo provvedimento di adozione.
Anche il precedente art. 61 della l.r. 1/2005 conteneva una disposizione di tenore sostanzialmente analogo, dettando il medesimo termine massimo di vigenza delle misure di salvaguardia.
Difatti, le norme regionali in parola recepiscono il principio generale contenuto nel terzo comma dell’art. 12 del Testo unico dell’edilizia di cui al D.p.r. n. 380/2001, in base al quale “la misura di salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell’ipotesi in cui lo strumento urbanistico sia stato sottoposto all’amministrazione competente all’approvazione entro un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione”.
La giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di scrutinare, a più riprese, i vari profili inerenti alla portata, alla ratio, alla natura e all’applicazione delle misure di salvaguardia.
In particolare, “l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza n. 2 del 2008, ha chiarito che l’art. 12 comma 3 D.P.R. n. 380 del 2001 – ‘avente valenza mista: edilizia, da un lato, in quanto volta ad incidere sui tempi dell’attività edificatoria; urbanistica, dall’altro, in quanto finalizzata alla salvaguardia, in definiti ambiti temporali, degli assetti urbanistici in itinere e, medio tempore, dell’ordinato assetto del territorio’ – prevale su eventuali norme regionali previgenti di contenuto difforme. Tale conclusione costituisce la conseguenza della funzione della disciplina delle misure di salvaguardia, soggetta alla competenza legislativa concorrente fra Stato e Regioni, rispetto alla quale, cioè, lo Stato ha il potere di fissare i principi fondamentali, spettando alle Regioni il potere di emanare la normativa di dettaglio (cfr. ordinanza Corte Cost. n. 314 del 2012; sentenza Corte Cost. n. 309 del 2011). (…) Come è noto, infatti, la previsione di cui all’art. 12 comma 3 D.P.R. n. 380 del 2001 e cioè delle misure di salvaguardia, è finalizzata ad evitare che la non ancora intervenuta approvazione da parte della Regione, o comunque di altra autorità competente, di eventuali previsioni di non edificabilità previste dal piano in vigore consenta ai proprietari delle aree interessate di realizzare nuove costruzioni nel periodo intercorrente tra la predisposizione di un nuovo piano e l’approvazione di questo da parte della Regione, in tal modo eludendo, durante tale fase, le stesse previsioni contenute nel progettato nuovo piano.”

L’adozione del piano, pertanto, ha funzione cautelativa nei riguardi di quei progetti che non si conformano allo stesso: da ciò deriva che l’effetto di salvaguardia previsto dal comma 3 dell’art. 12 del D.P.R. n. 380 del 2001 , è strettamente collegato all’adozione del piano, cioè dello strumento urbanistico modificativo della precedente previsione” (Corte Cost. sent. n. 102 del 22 maggio 2013). In altri termini, dette misure sono funzionali ad un corretto assetto del territorio, in quanto impediscono che alcun intervento edilizio si realizzi nelle more dell’approvazione di un nuovo piano da parte dell’Amministrazione competente.
2.3 Tuttavia, le misure di salvaguardia, pur essendo funzionali alla tutela dell’interesse di salvaguardia dell’ordinato assetto del territorio, devono essere bilanciate con altri interessi e situazioni giuridiche soggettive parimenti rilevanti, fra cui, senza dubbio, vi è il diritto di proprietà. A ben vedere, la tempestiva definizione dell’iter procedimentale volto all’adozione ed all’approvazione degli strumenti urbanistici generali è strumentale al perseguimento degli ordinari canoni di buona amministrazione e dei principi di semplificazione e non aggravamento del procedimento: diversamente argomentando, si potrebbe giungere alla strumentalizzazione di un tardivo esercizio dell’azione amministrativa che, evidentemente, si porrebbe in contrasto con l’esigenza di tutelare il valore costituzionale della proprietà e delle connesse facoltà edificatorie (cfr. Ad. Plen. n. 2 del 2008 cit.).
In questa ottica non sono ipotizzabili misure di salvaguardia prive di un limite temporale definito: qualunque sia l’interesse perseguito e tutelato con il piano oggetto dell’approvazione da parte dell’Amministrazione competente, non si può impedire al privato proprietario di godere e disporre dei propri immobili, in conformità alle previsioni urbanistiche, per un periodo di tempo indefinito, giungendosi, in caso contrario, ad una vera e propria cristallizzazione della situazione di fatto (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 25 marzo 2002 n. 1682).
Il Collegio non individua, dunque, ragioni idonee a revocare in dubbio il costante orientamento di questo Consiglio di Stato secondo cui ‘il generale principio della temporaneità delle misure di salvaguardia, aventi natura eccezionale e derogatoria, e della ragionevole durata del loro termine di efficacia, vincoli le Amministrazioni in generale ed anche le Regioni al fine di evitare un incontrollato trascinamento in avanti della durata delle suddette misure impeditive, onde scongiurare il rischio che all’effetto tipico, di natura meramente cautelare, si sovrapponga quello improprio di una permanente compressione del diritto di proprietà, anche con riferimento ai pur tutelati valori ambientali’ (Cons. di Stato, Sez. V, 14 giugno 2012 n. 3515).
Del pari condivisibile, in ultima analisi, risulta l’assunto relativo all’impossibilità di sostenere l’ammissibilità di misure di salvaguardia senza una delimitazione temporale specifica, a prescindere dall’interesse cui sono funzionalmente rivolte.

Quest’ultimo profilo, risulta correttamente argomentato anche in relazione al diritto sovranazionale, contenuto nell’art. 1 del I Protocollo Addizionale alla C.E.D.U. che è ormai pacificamente applicabile nel sistema nazionale, stante la sua natura di fonte integrativa del parametro di costituzionalità di cui all’art. 117 Cost.: la tutela del diritto di proprietà, infatti, viene considerato un valore primario che non può essere immotivatamente compromesso sine die.” (Cons. St., sez. IV, 6 aprile 2016, 1355)
La sentenza ampiamente citata e richiamata contiene una sintesi chiarissima ed esaustiva del cammino della giurisprudenza amministrativa e costituzionale riguardo alle misure di salvaguardia.
Tre sono gli aspetti che qui vengono in rilievo:
– rappresenta principio consolidato e indiscutibile quello della temporaneità delle misure di salvaguardia;
– si tratta di un principio codificato dall’art. 12, comma 3, del D.p.r. 380/2001, che individua in tre anni il periodo massimo di durata e di efficacia delle misure di salvaguardia;
– essendo materia di legislazione concorrente, le Regioni sono tenute a recepire e attuare i principi generali dettati dalla normativa statale, non potendo, nello specifico, introdurre misure di salvaguardia “a tempo indeterminato” o con un periodo di validità maggiore rispetto a quello di tre anni, individuato dalla disciplina statale;
– la norma regionale che eventualmente disponesse la vigenza di una misura di salvaguardia sine die si porrebbe in palese contrasto con la disciplina contenuta nell’art. 117 Cost.;
– l’effetto dell’inutile decorso del periodo di validità delle misure di salvaguardia senza che lo strumento di pianificazione adottato concluda il suo iter con l’approvazione non comporta certo la decadenza o, in qualche modo, il venire meno dello strumento adottato. In altre parole: il procedimento di formazione dello strumento urbanistico può andare avanti ed essere portato a conclusione. Semplicemente, perdono di efficacia le misure di salvaguardia e cessa l’operatività della condizione14 della “doppia conformità” – allo strumento adottato e allo strumento vigente – degli interventi di nuova edificazione.
Applicando tali principi al caso in esame è possibile trarre alcune conclusioni.
Dal decorso del termine triennale di efficacia delle misure di salvaguardia non discendono particolari conseguenze sul procedimento di formazione del regolamento urbanistico del Comune di Massa.
Certo è che non decade e non “finisce nel nulla” il regolamento adottato, ma l’Amministrazione può concludere l’esame delle osservazioni pervenute e giungere all’approvazione del RU, anche oltre il termine di tre anni dall’adozione dello stesso.
La scadenza di tale termine produce conseguenze sulle istanze presentate dai privati e, in generale, sull’attività edificatoria.
Cessa l’obbligo della doppia conformità e riprende l’esame delle richieste di permesso di costruire medio tempore sospese per contrasto con il RU adottato.
In concreto: continua a essere in vigore e si applica esclusivamente il “vecchio” PRG del Comune di Massa senza che sia più richiesta la doppia conformità.
Posto che il regolamento urbanistico del Comune di Massa è stato adottato con delibera di Consiglio Comunale n. 58 del 24 luglio 2015, l’efficacia delle misure di salvaguardia scade il 24 luglio 2018, ovverosia a tre anni dall’adozione. Difatti, la giurisprudenza ha chiarito che “le misure di salvaguardia trovano applicazione fin dalla data della deliberazione comunale di adozione dello strumento urbanistico generale, e quindi prima che la delibera divenga esecutiva per effetto della pubblicazione” (Cons. St., sez. IV, 20 gennaio 2014, n. 257).
Per completezza e per chiarire l’ambito e le modalità di applicazione della vigente norma regionale, giova evidenziare che, il Consiglio di Stato, nella stessa sentenza appena richiamata, ha chiarito che, per quanto “l’articolo unico
della L. n. 1902 del 1952, parli di sospensione della “licenza di costruzione” (poi “concessione edilizia” e ora “permesso di costruire”), e l’articolo 12, comma 3, del D.P.R. n. 380 del 2001, a sua volta, parli di sospensione del “permesso di costruire”, le misure di salvaguardia si applicano anche alla denuncia di inizio attività.
Qualora l’intervento denunciato sia in contrasto con le previsioni di uno strumento urbanistico adottato prima che siano trascorsi i trenta giorni dalla presentazione della D.I.A., è obbligatoria l’applicazione delle misure di salvaguardia (con la conseguente necessità di emettere un provvedimento che inibisca l’esecuzione dei lavori previsti dalla stessa D.I.A.)” (Cons. St., sez. IV, 20 gennaio 2014, n. 257).
Di conseguenza, non rileva che l’intervento sia soggetto a Scia o a PdC, ma rilevano solo la conformità o il contrasto con lo strumento adottato.
15
Rimane aperta, infine, un’ultima questione, sulla quale è il caso di tornare: come la norma di cui all’art. 96, comma 2, della l.r. 65/2014 si possa conciliare con il principio dell’efficacia a tempo determinato delle misure di salvaguardia.
Infatti, il secondo comma dell’articolo in parola sembrerebbe inibire e bloccare radicalmente tutti gli interventi maggiori, soggetti a permesso di costruire, sino all’approvazione e alla pubblicazione del nuovo strumento urbanistico.
In sostanza, applicando la disposizione regionale in parola, a Massa continuerebbe ad applicarsi tale divieto anche successivamente alla scadenza del termine triennale di efficacia delle misure di salvaguardia.
In altre parole: la Regione Toscana sembra aver introdotto una misura di salvaguardia sine die, la cui finalità, neppure troppo velata, è quella di bloccare gli interventi maggiori sino all’entrata in vigore del nuovo strumento urbanistico, a prescindere dal momento in cui abbiano luogo l’approvazione e la pubblicazione.
Per quanto sia comprensibile la finalità del legislatore regionale, dopo aver dato conto della ratio, dei tratti essenziali e delle limitazioni alle quali sono soggette le misure di salvaguardia, è evidente che una norma regionale di tal fatta parrebbe affetta da illegittimità costituzionale.
A tal proposito, è sufficiente richiamare la giurisprudenza che qualifica la disposizione contenuta nel terzo comma dell’art. 12 del D.P.R. 380/2001 come norma statale di principio in materia di governo del territorio, in ossequio al disposto dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Si pongono, dunque, ragionevoli dubbi circa la legittimità costituzionale di una norma regionale che comprima sine die lo ius edificandi, ben oltre il limite imposto e consentito dalla normativa statale della quale si è dato conto (si rimanda, in proposito, a Corte Cost, sentenza 102/2013, ud. 26/3/2013, dep. 29/5/2013).
Si tratta di una questione che meriterebbe ulteriori approfondimenti, in altra sede, sia nella prospettiva dell’Amministrazione che nell’ottica di un ipotetico privato che proponga ricorso al Giudice amministrativo riguardo a uno specifico intervento edilizio “bloccato” a norma del secondo comma dell’art. 96 della l.r. 65/2014.
4. Conclusioni
Alla luce delle considerazioni esposte, è evidente che l’iter di adozione e approvazione del regolamento urbanistico del Comune di Massa attualmente in corso possa proseguire anche oltre la scadenza del termine di vigenza e di efficacia delle misure di salvaguardia.
Così come il procedimento in parola può e deve essere concluso dall’Amministrazione con l’approvazione del regolamento urbanistico e la sua pubblicazione sul BURT, nonostante sia già spirato il termine di conclusione del
procedimento di cui all’art. 96 della l.r. 65/2014, che, nel caso di specie, decorreva dall’entrata in vigore della norma, ossia dal 27 novembre 2014.
Dunque, né la scadenza del termine di conclusione del procedimento, né il decorso del termine di efficacia delle misure di salvaguardia comportano la “vanificazione” del regolamento urbanistico adottato e la necessità di riavviare nuovamente, “da zero”, il procedimento di formazione dello strumento urbanistico.
In ogni caso, è certo, è pacifico e non può essere in dubbio che l’Amministrazione possa e debba concludere il procedimento di formazione del RU, con l’esame delle osservazioni, le determinazioni consiliari sulle stesse e l’approvazione del regolamento urbanistico.
L’unica conseguenza effettiva legata al mancato rispetto di un termine è quella riferita allo spirare del termine triennale di validità delle misure di salvaguardia, decorrente, nel caso di specie, dal giorno in cui è stata approvata in Consiglio Comunale la delibera di adozione del regolamento urbanistico e, dunque, dal 24 luglio 2015.
Decorso quel termine, a partire dal 24 luglio 2018, cessa l’obbligo della doppia conformità, riprende l’esame delle “pratiche edilizie” – in particolare delle richieste e degli atti relativi a interventi non consentiti dal regolamento adottato – e si applica soltanto il PRG vigente.
Infine, rimane aperta la questione connessa all’applicazione dell’art. 96 della l.r. 65/2014, che, allo spirare del termine triennale di conclusione del procedimento di formazione del RU, ricollega un blocco radicale e a tempo indeterminato di alcuni interventi soggetti a permesso di costruire indicati nell’art. 134 della legge stessa.
Si tratta di una misura di salvaguardia sine die, introdotta e prevista soltanto dalla legge regionale, che, a mio avviso si potrebbe prestare a censure di legittimità costituzionale.
Per completezza espositiva e per delineare un quadro completo delle successive scadenze e fasi della pianificazione urbanistica nel territorio di Massa, è il caso di rammentare che, a norma dell’art. 222 della l.r. 65/2014, anche il Comune di Massa, come tutti i comuni toscani, entro il 27 novembre 2019 – cinque anni dall’entrata in vigore della nuova legge regionale – dovrà avviare il procedimento di formazione del nuovo piano strutturale comunale.
Parma, 1 marzo 2018
avv. Francesco Mazzoni

ore: 22:58 | 

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